[觀察]美國總統特朗普政綱的重中之重，取消奧巴馬醫療改革，再次闖關國會失敗，暫時來看這項政綱落實無望，邊境築牆和限制移民等其他政綱亦面對重重阻礙。在很多人眼中，美國總統是全世界手握最大權力的人，為何特朗普施政卻事事不順呢？何況明明共和黨在國會也佔多數？今次文章就重溫一下美國的權力制衡制度。
不只三權的三權分立
美國憲法是基於三權分立、互相制衡原則訂立，總統、國會和法院各有權力和限制，不會一權主導或獨大，特朗普施政受阻正正顯示制度在運作中。總統的主要權力是執行政策、發出行政命令、指揮軍事和外交等，國會主要是撰寫和修改法律，法院則有權裁定總統或國會違法違憲。一般人印象中總統是最大權，但這是相對個別議員。有學者認為國會整體是大權過總統，因為總統受法律約束，法院是根據法律判案，一切都是基於法律，所以可以修改法律的國會才是最大權。美國憲法也是第一章講國會，第二章才講總統。
例如，總統可以發出行政命令，但不可超越法律內容，所以寫入法律的奧巴馬醫改須由國會修改，限制移民的政令則遭人司法覆核。總統有權否決國會通過的法案 (美國的法案多由議員提出，跟香港不同)，但如國會以三分二大比數再次通過同一法案，總統無法再否決。總統指揮軍事和外交，但宣戰和外交條約要國會通過。總統提名大法官，同樣要國會通過。國會亦有權公審和彈劾總統。所以某程度上國會的確比總統更大權。「憲法之父」麥迪遜 James Madison 還說怕國會太大權，要將國會分為兩院，讓國會之內也有權力分立和制衡。
那總統的權力是否很小呢？又不是。或者該這樣說，總統擁有一樣憲法沒有寫明的權力，就是對大眾的影響力。作為唯一一位由全體國民選出的政要，總統的一言一行始終是很多人關注，能夠影響輿論，美國傳媒現在就不停追蹤特朗普的推特或臉書發文。如果總統民望高，政綱得到民眾支持，他就有較多籌碼向國會推銷政策。不過這要總統民望高才奏效。特朗普支持率只有三至四成，就難怪一堆議員不怕公然反對他。
儘管我們常常說三權分立，但亦不可忘記另一重制衡，就是地方對中央。美國是聯邦制國家，中央和地方政府各有甚麼權限是憲法寫明的，總統和國會介入抵觸了地方的權力同樣是違法違憲，所以現在一堆民主黨贏了的州政府夠膽公然跟特朗普唱反調。像巴黎氣候變化協定，特朗普這邊廂說了退出，那邊廂民主黨的州長卻說會在能力範圍內繼續執行，針對移民限制的司法覆核也是由民主黨控制的州政府提出挑戰。
最後還有所謂的第四權：傳媒和公民社會。美國憲法保障言論、出版和結社自由，而且定義被法院詮釋得非常廣泛，令傳媒和公民社會可以監察和批評政府。即使傳媒無時無刻在批評特朗普，各地周不時有人發動示威，他除了上網罵幾句「假新聞」沒甚麼可以做。當然過往有總統試圖瞞天過海的例子，如越戰實際傷亡、水門事件、攻打伊拉克引用的資料、網絡監控等，但他們往後都被揭發出來，整體而言這些制衡都是起到作用的。
要關注共和黨內部制衡
機制多是一回事，不過其實只要總統和國會合作，要推動政策還是不難的，所以特朗普施政不順的最大難關還在於連黨友都不支持他。目前共和黨在眾議院有240/435席，參議院卻只有52/100席，只要3位參議員倒戈就無法通過法案。國會就推翻奧巴馬醫改已經有過三次討論，每次特朗普都向黨友放話叫他們團結，每次都是失敗收場。為何黨友可以公然無視特朗普投反對呢？
美國的政黨是聯盟形政黨，並非由上而下，地區黨部有一定權力，領導層對黨員的控制力有限。關鍵是議員候選人都是由地區初選選出，黨中央無權否決，所以議員的飯碗是看他們個人在地區的支持度，他們關心選區選民意向多於黨領導層意向。如某選區民眾較多自由派和傾向投民主黨，該處的共和黨候選人的政綱就會偏離黨中央。
緬因州的共和黨籍參議員科林斯 Susan Collins 就是至今所有取消奧巴馬醫改的方案都反對，因為緬因州的民眾較傾向自由派，去年總統選舉緬因州也是希拉莉多票過特朗普，科林斯要走中間路線才能保住自己席位。科林斯還支持同性婚姻、墮胎、增加管制槍械等向來是共和黨反對、民主黨贊成的議題。科林斯被保守派的共和黨員批評為「只是名義上的共和黨員」Republican in name only (簡稱RINO)，應該被逐出黨。當然黨中央是不會這樣做，所以她不會怕公然反對特朗普。
黨中央之所以容忍這類中間派共和黨議員，是因為這些選區本來就無可能由保守派勝出，由中間派共和黨議員佔著這些席位總好過讓民主黨勝出。像科林斯在減稅等經濟議題上就跟共和黨中央一致，討論到這些議題時她就會歸隊。中間派共和黨議員的存在，令共和黨雖然帳面上贏了議席，但無法在所有議題上都夠票就硬推。
事實上特朗普本人也是共和黨內有不同意見的產物。大家還記得的話，他參選開頭也受一堆黨內大佬反對，他就不斷反罵黨中央針對他，直至他不斷贏初選，這些大佬無法阻止，才被迫接受他做總統候選人。不過前總統老布殊、前國務卿鮑威爾等部分大佬最終依然寧投希拉莉也不肯投特朗普。所以現在特朗普做了黨領袖卻無法阻止其他黨友的反對，可謂風水輪流轉矣。 文：假才子(傳媒工作者、比較政治碩士、假大空冒牌才子一名)
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