2022年全國兩會議程縮短，但有關香港的議題和聚焦度不降反升。經歷2019-2021的制度變局，香港由亂返治、由治及興的「一國兩制」下半場艱難而堅定地啟幕了。兩會期間的香港正處於第五波新冠疫情的高峰期。對一個信守法治、推崇程式及長期享受自由社會之「鬆散治理」的高度自治體制而言，香港對於「動態清零」的整體治理模式及其應急動員的全體系管控體系存在從價值觀到具體操作上的隔膜與生疏。但疫情關乎政府管治的根本權威與根本倫理，每一個人的健康安全是最大的人權。這就對特區政府和香港社會提出了前所未有的挑戰，當然也是「一國兩制」制度整合的契機。
「一國兩制」是以國家權力為背景和後盾的高度自治憲制秩序，中央對特區有高度的授權及信任，但並不等於放任不管，更不是事事插手，而是根據香港繁榮穩定需要及憲法與基本法規定的權限決斷而行。無論是2019年修例之亂，還是2022年疫情之亂，中央均以「一國兩制」範疇的正當憲制角色發揮兜底性保護作用，全力支持香港恢復秩序，重回繁榮穩定正軌。這一次由國家指導和支持的香港抗疫也不例外，是「一國兩制」制度優勢和「愛國者治港」根本原則的又一次生動展現。
夏寶龍曾解釋中央管治香港是「真心為香港好」。(資料圖片)
治港「四重點」的法理情義
2022年3月9日，全國政協副主席、國務院港澳辦主任夏寶龍在參與港區政協委員會議時提出中央治港的「四個重點」，即：(1)「一國兩制」方針不會變；(2)中央所做的一切都是為香港好；(3)愛國愛港力量要更加積極有為；(4)香港發展前景光明。這是夏主任針對香港當下情勢所做的關於「一國兩制」及其具體實施重點的解釋和說明，對身處制度改革變動期及疫情肆虐期的香港而言，有著傳遞中央政策信號、穩定社會人心及凝聚基礎性共識的重要作用。
夏主任的「四個重點」講出了「一國兩制」的法和理，也講出了「一國兩制」情和義，是有法有理、有情有義的。從邏輯層次來看，四個重點分別觸及了與「一國兩制」有關的根本政策、國家動機、愛國愛港主體以及香港發展前景，是相互關聯的一個整體。
「一國兩制」的根本方針政策不會變。「一國兩制」既立足「國家大局」，也立足「香港實際」，是中國共產黨主動構思和實踐的一種融合和平統一及現代化發展的國家大計。「國家大局」是和平統一的大局，因國家統一在民族復興和中國共產黨歷史任務中具有核心地位，也是執政合法性的顯著指標。「國家大局」還在於「發展才是硬道理」，因為「貧窮不是社會主義」，因為「先富帶動後富」才能共同富裕，故經濟現代化是國家改革開放的中心任務，是生產力解放和發展的關鍵課題。我們閱讀《鄧小平文選》(第三卷)，大量篇章都是關於如何維持和平、如何促進發展的，且都是在國內、國際兩個大局中進行的戰略性思考。香港「一國兩制」的政策化和制度化就是與上述國家的統一倫理和發展理性相結合的。而且，香港回歸以來的「一國兩制」也確實擔當起了鞏固和平統一成果及促進現代化發展的理性功能。
故「一國兩制」不會變是根本的國家法理和國家政策智慧，有了這個根本的政治基礎，香港毋須擔憂「一國兩制」變成「一國一制」，而只需要思考如何實現「國家所需，香港所長」，並正確理解和適應「一國兩制」在新時代的合理變化及融合發展的全新要求。
中央的動機與政治分寸
對「一國兩制」範疇之中央權力的理解和認同，是「愛國者治港」的關鍵，但也是香港社會在政治文化與政治心理上的痛點和難點。「一國兩制」是一種以中央權力對地方的特許與節制為國家理性前提的特殊憲制秩序，如果這種秩序普遍化為國家的一般憲制秩序，國家治理將難以持續。「一國兩制」是以香港特殊性貢獻於國家發展的整體利益，帶有強烈的功利主義色彩，但也設定了有關國家制度安全的底線規範，即香港無論如何特殊，絕不能危害國家安全。香港國安法和新選舉法就是澄清和鞏固香港「一國兩制」的制度安全前提與基礎，以便香港社會及其制度體系在「一國兩制」框架下繼續合乎目的與理性地運行。
這裡必然牽涉到中央管治權力對港動機與分寸問題。在香港社會「人心回歸」因歷史和現實種種因素無法結構性解決之前，在香港制度與社會文化的西式依賴性無法短期內理性再平衡之前，對港一切管治性工作必須要有足夠的定力、耐心和智慧，不可操之過急，不可輕率凌駕，不可越俎代庖。中央的全面管治權是主權性和兜底性的，不是優先性和直接性的，需要與「一國兩制」及基本法秩序下現存並有效運行的特區自治權進行動態和有機的結合。夏主任提到了中央權力的分寸，即全國管治不取代高度自治，中央傾向於以指導性意見監督和支持特區政府依法施政，特區政府要承擔起香港管治的主體責任。這是真誠的，也是合乎「一國兩制」憲制秩序的。本次疫情防控的整體機制，仍然是特區政府負「主體責任」，這表明中央對全面管治權如何作用於香港及如何尊重和支持高度自治權已形成穩定的法理認知和經驗共識。
「真心為香港好」是夏主任的一種有關中央管治香港的動機解釋。關於近些年中央以「全面管治權」法理在制度上多次介入香港管治過程並形成制度性成果，尤其是香港國安法對「一國兩制」制度體系的結構性重構，香港社會與西方社會存在諸多誤解甚至詆毀，在一定程度上損害了「一國兩制」的聲譽和認同度。甚至有香港本地學者以「法家威權主義」誤讀和片面解釋中央管治的積極作為，將基於「一國」的正當管治與制度發展僵化理解為「法家威權」。這種生搬硬套也是對中國傳統法律文化及當代中國治理哲學的錯位匹配，既誤解了法家，也誤解了中央管治權。「為了誰」以及「好不好」是中國古典政治哲學中「民本主義」傳統的當代化，而中央具體的管治行為則體現了合乎憲法與基本法的法治原則和理性精神。中央治港的善良動機之外有理性分寸，更有倫理與法度之規範性節制，是「一國兩制」之法理與情義的有機結合，而絕不是「法家威權」的歷史性回歸。
「賢能愛國者」作為善治主體
「愛國者治港」成了新時代「一國兩制」的根本原則與治理法寶。「愛國者治港」是根源於鄧小平「一國兩制」設計之初心的關鍵原則，是港人治港、高度自治的唯一正確且權威的制度化形態。無法想像香港由不愛國的何方神聖來治理。但「愛國者治港」不應當口號化，不應當成為簡單套用和虛置的治港「便利貼」，而是有著制度實效性和認同基礎的治理原則。因此，「愛國者治港」就需要有兩個層次的制度化：其一，在「一國兩制」原意解釋和基本法實施中具有明確的法律標準和審查程序，這一點經由香港國安法和新選舉法已經實現；其二，在政府管治和問責上發展出具體的行政文化和衡量標準，從而塑造一支真正切合「一國兩制」需要的「賢能愛國者」管治隊伍。
愛國者身份不是政治利益的分配券，也不是壟斷權位的護身符，而是服務香港、服務國家的政治資格與政治責任。愛國者治港的底線標準是忠誠，理想標準是賢能，不符合賢能要求的管治者原則上應當退出或不獲晉升，甚至需要從法律和公務員懲戒規範上訂明問責類別與細節。愛國者治港在完成選舉環節的制度重構與政治生態清理之後，應當聚焦香港的吏治和公務員制度改革，推動與行政主導之憲制責任相適應的「賢能愛國者」系統化改革。
2021年施政報告中，特首林鄭月娥曾提出「能者居之」的吏治新原則，切合了「愛國者治港」在行政領域的改革方向。夏主任提出「愛國愛港力量要更加積極作為」並進一步提煉出「五有」標準即有情懷、有格局、有擔當、有本領、有作為，是覆蓋所有香港管治者的細化準則。「愛國者治港」的深水區在香港公務員體系。如何做到「能者居之」，如何實現「五有」的準則化和問責適用，是香港良政善治進程的一場制度硬仗。