23條立法與「一國兩制」的制度演變
2024年1月30日，香港特區政府正式開展基本法第23條立法公眾諮詢活動，為期一個月。這是「一國兩制」制度體系建設的大事，既有助於以本地立法方式完成基本法憲制責任並填補國安法律漏洞，也有助於統籌安全與發展，為香港由治及興譜寫新篇章提供堅實的制度基礎。公眾諮詢是一種民主立法程式，體現了立法的公開透明與民主協商性。23條立法還具有複雜的技術性特徵，需要與國家安全的上位法規範及本地相關法例進行銜接、相容和補充。23條立法是「一國兩制」制度體系建設的里程碑，是補課式的重大制度建設，也是「愛國者治港」賢能治理能力的重要測試指標。
23條立法的必要性和緊迫性是顯著的。23條立法確實是姍姍來遲，香港回歸27年來一直未能完成。2003年的23條立法是一個重要的管治挫折，也是「愛國者治港」的制度痛點。首先，23條立法是香港基本法規定的特區政府必須要承擔的一項憲制性責任，必須要在本地落實立法責任，維護國家安全。這既是中央的制度信任，也是特區政府的法定職責。但是27年沒有完成，這對香港的繁榮穩定以及國家的主權、安全、發展利益都構成了持續性的損害，所以這屆特區政府意識到必須要承擔並且完成這樣一項憲制責任，必須要盡快做，要圓滿地完成。這種緊迫感與責任倫理實質反映了「愛國者治港」對這一屆特區政府有非常強的道義、政治以及法律上的影響和要求。我相信特區政府也能夠完成這一憲制責任，給市民、中央交出一份滿意的立法答卷。
23條立法牽涉面廣，公眾及國際關注度高，敏感性凸顯，公眾諮詢以民主方式回應和吸納不同意見，增加立法的科學性與民主性。公眾諮詢是有重大公眾關切和利益影響的立法通常要進行的一個民主程序，就是廣泛聽取市民以及專業團體、利益團體的意見。目前開始的為期一個月的諮詢，由政府提供了非常詳盡的、有針對性的立法諮詢文件，列出了23條立法5大類別的罪行所要考慮的一些問題概念以及制度條文的擬定建議，使得市民與利益團體能夠有針對性地去思考研究以及提出建設性的意見和建議。政府對這些罪行類別的建議會分別進行處理並吸納到之後要進行的正式擬定的條例草案當中，以便政府向立法會提交的草案能夠建立在充分的民意以及專業意見的基礎上，體現立法的民主性和科學性。立法會在較為完備的吸納了民意和專業意見的政府草案的基礎上，就可以進行專業性的、憲制責任上的立法審議、辯論，包括提出修正案以完善立法草案。立法會最終在取得多數共識的基礎上通過23條立法，再按法律程式由行政長官簽署並刊憲生效，整個立法的流程就完成了。
2024年要啟動的23條立法，其立法環境和制度基礎與2003年有所不同。此次立法的具體內容，應該說是由兩個方面的規範所限定的。首先，它的上位規範包括香港基本法第23條列明的7種犯罪，還有全國人大5.28決定有關維護國家安全法律制度與執行機制的有關原則和要求，以及已經實施三年多的香港國安法。這些都構成了此次23條立法的上位規範，23條立法作為本地法例必須與之相容以及銜接，並作出必要補充。其次，23條立法還要處理好和同位的本地法例之間的關係，因為在香港本地的《刑事罪行條例》、《官方機密條例》、《社團條例》等法律當中也涉及到一些條文與國家安全有關，23條立法要對此進行修訂和整合。在這樣一個上位、同位元規範相互作用的情況下，立法諮詢檔給出了此次23條立法所覆蓋的5個類別的罪行訂立的基本範圍和框架，包括了叛國、叛亂、竊密和間諜以及危害國家安全的破壞活動，還有境外干預和相應的政治組織的規制，這5大類別的罪名構成了此次23條立法的具體範圍。
在上述規範之間，香港國安法與此次23條立法的關係非常密切和重要。香港國安法是依據憲法、基本法以及全國人大5.28決定制定的一部全國性立法，列入了基本法附件三，可以說是香港維護國家安全法律體系當中的一部基幹性法律，與23條立法之間是並行不悖的，並不取代香港本地23條立法的憲制性責任。同時，香港國安法高於香港的本地法律，這也就要求在法律秩序和法律體系上，香港此次23條立法必須基於香港國安法的基礎進行訂立，而且要與香港國安法之間進行相容、銜接並且做出補充，不得與之相抵觸。香港的23條立法要與香港國安法共同構成香港特區維護國家安全的完整法律體系和法網。
為香港長治久安奠定良好法律基礎
基於上述要求，此次23條立法屬於立足「一國兩制」新的制度條件的全面綜合性立法。港府提出的立法指導方針強調此次立法的全面綜合性，這是非常科學的，也符合國安立法的規律。一方面，此次23條立法的基礎和制度環境有所變化，它必須是在香港國安法和全國人大5.28決定的要求之下來應對一系列的國安風險，並具體落實基本法第23條之有關罪名規範。另一方面，此次立法諮詢檔提出要採納總體國家安全觀，而總體國家安全觀之下覆蓋到傳統安全和非傳統安全，特別是非傳統安全在內地以及在香港的發展需要精準的法律來作出規制和回應。所以港府此次23條立法必須全面綜合地考慮立法之規範基礎的變化以及傳統安全、非傳統安全的變化，做出法律上的因應，以便高品質、完整、有效地規制國家安全風險，為香港長治久安奠定一個良好的法律基礎。
具體到立法諮詢檔中提及的5大類罪名，它們的來源與組合是科學合理的，也是香港特區維護國家安全所亟需的。這些危害國家安全的罪名應該說是由幾個方面的因素結合塑造出來的。這一次的23條立法既要符合銜接上位規範即基本法第23條、香港國安法、全國人大5.28決定的要求，又要對同位的本地法例當中相關的國安條文進行修訂和整合，並且還要研究比較外國的國家安全立法有甚麼先進的經驗值得借鑒，特別是重點研究五眼聯盟國家（普通法適用國家）的國家安全立法的最新進展，以及重點比較了新加坡的國安立法。在這幾重作用之下提出了5大類別的罪名擬定，這一立法研究方法是體量適中與精準的，規制回應框架較為合理，基本能夠反映法律的、社會的、內外部的國家安全風險的規制需求。沿著這樣一個框架和思考方向去研究吸納民眾的意見，去吸納專業團體的意見，並且擬定科學合理的條文，此次23條立法就會是高品質的，也是香港社會所需要的。《香港國安法》當中的分裂國家罪、顛覆國家政權罪已經全部覆蓋到了原來香港基本法第23條當中規定的分裂國家罪和顛覆政權罪，因此原來基本法23條立法當中的7種罪，只要去對其他5種罪進行規制回應就可以了。當然，此次23條立法之範圍不限於第23條規定的7減2之後的5種罪，還要考慮非傳統安全領域所產生的一系列新的國安風險，所以又增列了一些新增國安罪名，由此形成了立法諮詢檔給出的5大類別的綜合性罪名框架。
新增罪名具有正當性與合理性
立法必須對變動中的國家安全風險進行制度性回應，故新增罪名具有正當性與合理性，也與各國之國安立法趨勢相容。香港目前所處的國家安全風險環境，其實已經超出了1990年制定香港基本法時23條裡面所列舉的7種犯罪的範圍，所以必須要實事求是、因地制宜地對新風險進行回應。比如通過電腦或者說電子系統進行危害國家安全，通過網路方式來干擾破壞香港的法治及危害國家安全，就是新的國安風險。同時，特區內部也存在通過網路行為進行竊密、間諜活動或者是勾連外部勢力危害國家安全，這些網路空間和網路行為上的危害國家安全的風險就需要通過新增罪名來加以規制。
反對外部干預和非法制裁也是國家安全的新風險。以美國為代表的西方國家以干預主義的立法或行政命令對香港事務進行干預，實施非法制裁，對國家的主權、安全、發展利益以及香港的繁榮穩定、長治久安都有持續性的危害，也是對「一國兩制」制度體系的一種破壞。此次23條立法專門列明要新增一個罪，即境外干預罪，來對干預行為進行法律上的規制，這其實也是對香港國安法一個非常好的補充，因為香港國安法裡面規定了要去規制勾結外國或境外勢力危害國家安全罪，但它僅僅規制了香港本地勢力去勾結外國勢力這一個維度。如果是外國勢力主動進行干預，這樣的行為同樣是危害國家安全的，所以23條立法現在從另外一個維度去規制干預勢力對國家安全的危害，使得香港國家安全法律所覆蓋的範圍就更加完整，而且作用力也更加精準有效。
總之，23條立法重啟，特區政府依據憲制責任和具體立法要求提出了「藍紙草案」，香港社會與國際社會針對性出現了不同意見和聲音，但建設性的意見和建議逐步佔據主導，顯示出「一國兩制」制度體系的生命力和影響力，以及科學民主之國安立法的認受性。統籌安全與發展，安全基礎越穩固，發展後勁越充足，這是「一國兩制」新階段之制度建設的辯證法，也是「一國兩制」的政治智慧所在。
(本文寫作之資料搜集與文字校對得到中央民族大學法學院碩士研究生邊曉樂的協助，在此特別致謝，但文責自負。)