公營機構發債宜監管基建投資須有進有退

機管局昨日公布完成約70億美元等值多幣種高級票據發行定價，是歷來香港發行人所發行最大規模公開債券。隨着市區重建局去年發行近120億債券應付日常開支，法定上市機構港鐵已表明需要發債解決財政困難。如何監察和規管公營機構和法定組織發行債券的金額，是香港過去未曾面對過的新問題，必須建構高效透明準則，避免將香港捲入債務陷阱。

機管局已成功籌集目標融資金額，港元及美元票據集資淨額將用作再融資現有債務、撥作資本開支等，人民幣票據集資淨額將用於注資和投資及其他一般企業用途。這反映機管局除了要通過發行債券應付日常開支，連過去的債務也需要重新發行債券償還，這種「新債冚舊債」的做法十分危險。更加重要的是，相關發行債券金額和形式的決定欠缺制衡機制，容易「愈借愈多」。

同時，市區重建局去年8月，在其30億美元中期債務證券發行計劃下，成功發行三筆合共120億港元的債券，所得資金用於市區重建項目及一般營運用途。根據市區重建局條例，特區政府需要為市建局發行的債券作出擔保。香港樓價自從2021年高峰一直回落，市建局在過去多年收購的重建項目均有虧本風險。如果發行債券持續沒有限制，只會讓更差的情況發生，由納稅人埋單。

港鐵則表示進入重大投資期，保守估計未來十年的投資需求高達2,000億元，高於公司現時市值約1,653億元，預料需要通過發債，以及出售部分所持收租項目權益來進行融資。政府是港鐵最大股東，過去一直透過鐵路上蓋物業發展補貼營運開支。現在的財務狀況已經坦白表明，過去模式已經行不通，但現時的解決方法只能變賣家當和舉債度日。

公營機構和法定組織的存在是分擔政府部門的工作壓力，通過自負盈虧模式讓公共服務能夠有效提供，同時減少公帑開支，提高營運效益。在政府財政豐裕的時候，儘管有特別的開支樽頸，通過立法會撥款都能夠協助法定組織度過財政危機。疫情期間海洋公園經營困難，立法會就曾經出手撥款。可惜，現時政府也面對自身財務結構性問題，昨日香港大學經管學院和安永會計師事務所，都不約而同發表公共財政意見，表示擔心香港出現結構性財赤，必須落力節約，尋找解困之道。

如果各大公營機構和法定組織都繼續通過發行債券，迴避自身組織核心問題，將會為香港公共財政雪上加霜。私人企業融資和政府發行債券有本質的分別，市場接納私人企業融資需求，往往是對於企業未來發展持有正面樂觀態度，購買債券者願意冒風險獲取穩定的利息回報。但是政府和公營機構的債券，本質上和未來的機構表現是無關的，大部分投資者都是因為對政府和機構的信譽而投放資金。儘管各類債券成功發行，並不代表未來公共財政狀況會有所改善。

香港在瑞士洛桑國際管理發展學院的《2024年世界競爭力年報》排名上升兩位至全球第五位，其中「基本基建」的排名升至全球第三。究竟現在香港是不是有必要性繼續大力投資基建發展，我們是不是需要短時間內成為全球基建第一？還是在財政緊絀的現況下，放慢各大小機構的投資金額，基建發展有進有退，除了必不可少的項目，減少資本投放，改善負債比例，等待經濟好轉，才回復投資。

*更正：昨日社論「濫用公屋害弱者富戶定義而收緊」，文中「和以每個單位接近100萬元公帑的成本興建簡約公屋」，實際應是「和以每個單位接近50萬元公帑的成本興建簡約公屋」。特此澄清，敬請見諒。